Artikkelen er fagfellevurdert
Blir befolkningens holdninger til å gi ubetalte frivillige en større rolle i eldreomsorgen påvirket av hvordan det argumenteres om mulige konsekvenser av en slik politikk? Mens tidligere forskning har diskutert ulike dilemma ved å involvere frivillig sektor, gir en survey-eksperimentell tilnærming mulighet til å avdekke hvilke argumenter som påvirker innbyggernes holdninger til slik involvering. Vi har undersøkt om befolkningens aksept for å øke innslaget av ubetalte frivillige i kommunens eldreomsorg er avhengig av argumentasjonen. Spørsmålet ble undersøkt med et surveyeksperiment gjennomført i 2019. Respondentene ble spurt om flere oppgaver i eldreomsorgen bør utføres av ubetalte frivillige, og spørsmålet ble koblet til fire ulike argument: a) økonomi (begrense økte kommunale utgifter), b) rekruttering (tilgang på helsefaglig personell), c) supplement (et utvidet tjenestetilbud), og d) ulikhet i tjenestetilbudet (muligheten for større forskjeller kommunene imellom i tjenestene til eldre). Vi finner at måten politikk begrunnes på, har betydning for innbyggernes oppslutning. Argument knyttet til ulikhet, og til en viss grad også økonomi, gjør respondenter mer negative til slik involvering, mens argument om supplement øker tilbøyeligheten til å godta en større rolle for frivillige i norsk eldreomsorg. Befolkningen synes altså å være skeptiske til økonomi- og bærekraftargumentet for økt frivillighet, i motsetning til den gjennomgående positive vurderingen vi finner i offentlige dokumenter. Videre har et knapt flertall en skeptisk grunnholdning til å overføre ansvar og oppgaver til frivillige i eldreomsorgen.
Nøkkelord: Eldreomsorg, frivillig arbeid, legitimitet, velferdsstat, innramming, surveyeksperiment
Nyere forskning på frivillig arbeid i omsorgssektoren slår fast at omfanget er begrenset og at offentlige myndigheter ønsker mer frivillig innsats (se f.eks. Andfossen, 2019; Hillestad & Tessem, 2019b; Lorentzen & Skinner, 2019; Lorentzen & Tingvold, 2018). Offentlige dokument og forskningslitteratur trekker frem ulike fordeler og ulemper ved å gi frivillig sektor en større rolle i ulike velferdsordninger. Å gi frivillig sektor en større rolle vil representere en endring i norsk velferdspolitikk. Vi vet lite om hvordan en slik politikkendring oppfattes av innbyggerne, og hvorvidt befolkningens holdninger påvirkes av ulike argument for og mot en slik politikk. Nettopp dette danner utgangspunkt for vårt forskningsdesign og vår analyse. Dette er viktig fordi det gir oss kunnskap om hva som oppfattes som legitimt og om en politikk i retning av mer frivillig innsats i eldreomsorgen, som politikere fra ulike partier går inn for, utløser velvilje eller skepsis i befolkningen.
Det er flere grunner til at nettopp eldreomsorgen egner seg spesielt godt for å studere befolkningens holdninger til økt involvering av frivillige. For det første har norske kommuner, i motsetning til på andre velferdsområder, et stort handlingsrom for hvordan eldreomsorgen organiseres, eksempelvis når det gjelder vektlegging av forholdet mellom hjemmebaserte tjenester og institusjonsomsorg, om omsorgstjenestene skal konkurranseutsettes og hvordan bidrag fra frivillige skal inkluderes i sektoren. For det andre utgjør omsorgstjenestene dessuten 1/3 av kommunenes totale aktivitet (NOU, 2011, s. 14). Andelen eldre i befolkningen øker, og ifølge SSBs befolkningsframskriving vil det bli flere i alderen 65+ enn i alderen 0–19 år i 2032. Videre vil det bli en kraftig aldring i mange distriktskommuner (Leknes, Løkken, Syse & Tønnessen, 2018, s. 21, s. 24–27). For det tredje er eldreomsorg en sentral politisk sak som alltid er på dagsordenen og viktig i alle valg. For det fjerde er sektoren under press som følge av udekkete behov som ofte resulterer i medieoppslag med påfølgende politisering. Eldrepolitikken er med andre ord en sak vi kan forvente at innbyggerne er opptatt av.
Mens tidligere forskning har diskutert ulike dilemma ved å involvere frivillig sektor, gir en survey-eksperimentell tilnærming mulighet til å avdekke hvilke fortolkningsrammer som kan bidra til å forme innbyggernes holdninger til større involvering av frivillige i eldreomsorgen. Frivillig arbeid forstår vi i denne sammenhengen som ulønnet, frivillig innsats utført for organisasjoner eller enkeltpersoner som del av eldreomsorgen. Med dette som utgangspunkt er vi opptatt av to spørsmål: 1) Hva mener befolkningen om økt involvering av frivillige i eldreomsorgen? Og 2) påvirker ulike argument for eller mot slik involvering holdningsdannelsen? Spørsmålene belyses ved hjelp av empiri fra et surveyeksperiment gjennomført våren 2019. Eksperimentet sammenlignet responsen på et spørsmål om hvorvidt flere oppgaver innenfor eldreomsorgen bør utføres av ubetalte frivillige i fire stimuli-grupper med svarene fra en kontrollgruppe som ikke fikk slik informasjon. I eksperimentet tester vi for fire argument (stimuli): økonomi (for å begrense økte kommunale utgifter), rekruttering (utfordringer med tilgang på helsefaglig personell), supplement (et utvidet tjenestetilbud), og ulikhet i tjenestetilbudet (muligheten for større forskjeller kommunene imellom i tjenestene til eldre).
Vårt bidrag til forskningslitteraturen er empirisk og todelt. For det første undersøker vi om måten behovet for økt frivillig engasjement argumenteres for/mot, bidrar til å endre befolkningens holdninger. For det andre undersøker vi holdninger til involvering av en konkret aktør (ubetalte frivillige) på et konkret tjenesteområde (eldreomsorgen). Her skiller vi oss fra tidligere forskning som studerer holdninger til institusjonelt ansvar (privat, ideelt og offentlig) for leveranse av offentlige tjenester mer generelt. Artikkelen fokuserer på norsk eldreomsorg, men våre funn har relevans utover Norge og dette feltet fordi politikere i flere andre land også søker å øke samarbeidet mellom kommuner og frivillige organisasjoner (se f.eks. Ibsen & Levinsen, 2019).
Artikkelen starter med å diskutere mulige argument for økt frivillig engasjement i omsorgssektoren. Deretter beskrives datagrunnlaget og utformingen av selve surveyeksperimentet. Avslutningsvis presenteres og diskuteres resultatene av analysene.
Det er ingen tvil om at mange politikere ser for seg en betydelig økt rolle for frivillig sektor i velferdsstaten generelt og i eldreomsorgen spesielt. Offentlige dokument tar over tid til orde for å gi frivillig sektor en viktig rolle i helse- og omsorgssektoren. Helse- og omsorgsdepartementet (2014, s. 47) slår for eksempel fast at «pårørende og frivillige skal få en større og tydeligere plass i helse- og omsorgstjenesten». Vi ser det samme i regjeringens plan for omsorgsfeltet, hvor det sies at
«Om lag halvparten av befolkningen deltar i frivillig arbeid i løpet av et år, men under 10 % av det «ubetalte» frivillige arbeidet i Norge skjer innenfor omsorgssektoren. Det er et behov for økt frivillig innsats på helse- og omsorgsfeltet og det er gode muligheter til å engasjere i frivillig omsorgsarbeid» (Helse- og omsorgsdepartementet, 2015, s. 17).
Tilsvarende gjelder i Nasjonal strategi for frivillig arbeid på helse- og omsorgsfeltet (2015–2020) (Helse- og omsorgsdepartementet, Frivillighet Norge & KS, 2015), som har fokus på frivillig arbeid som utføres av frivillige organisasjoner og enkeltpersoner som ikke er medlemmer av slike organisasjoner. Her nevnes bl.a. besøksvenner, turgrupper, kulturelle aktiviteter, måltidsfellesskap og matkurs samt omsorg ved livets slutt som eksempel på frivillig innsats i helse- og omsorgssektoren (2015, s. 3). Strategien skal bl.a. «bidra til å rekruttere og beholde frivillige i alle aldre på helse- og omsorgsfeltet og styrke det systematiske samarbeidet mellom frivillige organisasjoner, frivilligsentraler, frivillige enkeltpersoner og kommunen» (2015, s. 6). Stortingsmeldingen Leve hele livet tar også til orde for å styrke samarbeidet med frivillige organisasjoner. Konkret viser meldingen til en tidligere undersøkelse der pensjonisters formelle og uformelle frivillige arbeid anslås å utgjøre rundt 45 000 årsverk (mer enn 25 mrd. kroner), og at det vil være mulig å nærmest doble dette (Helse- og omsorgsdepartementet, 2017, s. 12).
Det varierer hvor mye vekt dokumentene legger på å argumentere for behovet for involvering av frivillige. Tjenestekvalitet, valgfrihet og mangfold er for eksempel blant argumentene i Stortingsmeldingen om fremtidens primærhelsetjeneste (Helse- og omsorgsdepartementet, 2014, s. 49).
Ambisjonen om å fremme ubetalt, frivillig arbeid i helse- og omsorgssektoren er altså viktig i offentlige dokumenter. Dette gjør det spesielt interessant å undersøke om befolkningens holdninger til en slik politikkendring er avhengig av argument for eller mot en slik politikk. Argument må til for at politikerne skal skape oppslutning om behovet for reformer, og få med seg befolkningen på veien.
Vi har imidlertid lite kunnskap om hvorvidt befolkningen synes utfordringene velferdsstaten står overfor, legitimerer å gi frivillig sektor en større rolle på dette feltet. Det foreligger riktignok flere undersøkelser av hvem som bør levere offentlige tjenester og velferdstjenester. Slike spørsmål har vært gjentagende i valgundersøkelsene og ulike medborgerundersøkelser. Tallene fra valgundersøkelsen viser at mens holdninger til privatisering var omtrent delt på midten i 2005, så har undersøkelsen fra både 2009 og 2013 vist en overvekt av de spurte som sier seg helt eller nokså enige i utsagnet om at offentlige aktiviteter kunne blitt utført både bedre og billigere om de ble overtatt av private. For 2017-undersøkelsen viser derimot tallene nå en overvekt av de som er helt eller nokså uenig i utsagnet. I tillegg ser vi at det nå er flere som er usikre (SSB, 2020, s. 51). Den delte opinionen følger i stor grad en klassisk venstre–høyre-dimensjon (Aardal, 2007; Kleven, Aardal, Bergh, Hesstvedt & Hindenes, 2015; NSD, 2009; SSB, 2020). En undersøkelse nylig gjennomført av FAFO finner også at innbyggerne i perioden 2012–2018 er blitt mindre positive til konkurranseutsetting og ikke-offentlige velferdsleverandører (Bjøru et al., 2019). Disse undersøkelsene er imidlertid mer allmenne enn vårt surveyeksperiment.
Det finnes ulike studier av endringer i velferdsmiks, eller rollefordelingen mellom stat, familie, marked og frivillig sektor, basert på nasjonale spørreundersøkelser. Ulmanen og Szebehely (2015) finner for eksempel at familieomsorg, og i mindre grad private, kommersielle tjenester, har fått større betydning i Sverige etter 2000.
Tilgang på data gjennom internasjonale spørreundersøkelser har gitt mer komparativ forskning på holdninger til velferdsstaten (Svallfors 2012, s. 7). Et hovedfunn i denne litteraturen er at støtten til omfordeling, likhet og statlig inngripen er størst i det som kalles det sosialdemokratiske velferdsregimet (Esping-Andersen, 1990), altså den typen velferdsstat Norge tilhører, men at variasjonen mellom land er stor og ikke nødvendigvis alltid i henhold til klassisk inndeling i velferdsregimer (Svallfors, 2012, s. 8).
En rekke studier bruker internasjonale spørreundersøkelser i diskusjon av hvem som skal ha ansvaret for å gi omsorg til eldre med hjelpebehov, blant annet SHARE (f.eks. Albertini, 2014) og Eurobarometer (f.eks. Chung, Hrast & Rakar, 2018). Slike studier er ofte opptatt av forholdet mellom offentlige tjenester og familieomsorg, og i mindre grad frivillige uten familierelasjon til den som trenger omsorg. Internasjonale spørreundersøkelser, som spesielt for nordiske land viser et ønske om stort offentlig ansvar, skulle tilsi at det å bli utsatt for ulike argument for/imot et økt innslag av frivillige i eldreomsorgen ikke vil endre innbyggernes holdninger.
En relevant studie er gjort av von Essen, Fredriksen og Loga (2019), som er opptatt av innbyggernes holdning til frivillig innsats på velferdsområdet. Forfatterne analyserer befolkningens syn på ulike velferdsleverandører, slik det kommer til uttrykk gjennom spørreundersøkelser i Danmark, Sverige og Norge, og supplerer med intervjudata. En påstand som analyseres, er at «dersom myndighetene ivaretok sitt ansvar ville det ikke vært behov for frivillig innsats». I Danmark, Sverige og Norge er bare hhv. 17, 31 og 9 prosent av respondentene enige i en slik påstand (op.cit, s. 180). Forfatterne tolker dette som at respondentene oppfatter frivillig og offentlig sektor som å supplere hverandre, og at å erstatte offentlig velferd med frivillig innsats har liten legitimitet i befolkningen. I en oppsummering hevder forfatterne følgende:
«The general pattern is that people in all three countries ascribe an independent, non-substitutable worth to volunteers and volunteering, they consider the volunteer contribution to be different from public efforts (…). This would suggest that there is room for hybrid welfare and a greater role for volunteer contribution within society in general. It does, however, also suggest that that this is a contribution distinct and different from public services. Consequently, volunteers or employees crossing the boundary between what is seen as, respectively, public or voluntary would presumably have low public legitimacy« (s. 181).
Intervjuene de samme forskerne har utført, viser videre at flertallet av informantene er positive til å gi mer ansvar til frivillig sektor (2019, s. 194). Informantene er imidlertid også opptatt av at tjenestene skal ha god kvalitet, fordeles likt og være tilgjengelig for alle (2019, s. 194).
Von Essen mfl. (2019) trekker frem økonomi og demokratisk legitimitet (fremme mangfold, individuell tilpasning, innbyggerinvolvering) samt innovasjon som argument for å gi frivillig sektor en større rolle i velferdsfeltet. I en fersk bok om organisering av frivillig innsats i eldreomsorgen går Hillestad og Tessem (2019a) gjennom fire argument for å involvere frivillige på dette feltet. Argumentene er bærekraft (offentlige ressurser strekker ikke til), en meningsfull tilværelse (aktivitet og sosiale forhold det offentlige ikke kan tilby), forebygging (for den frivillige) samt avlasting av pårørende og ansatte. Rønning (2011, s. 29) har i en tidligere rapport presentert tre lignende grunner til å styrke frivillig innsats i omsorgssektoren: økonomi (ulønnet i stedet for lønnet arbeid), flere hender og kvalitet. Skinner (2018) påpeker på sin side at det er demografisk utvikling og ressursknapphet som danner bakteppet for debatten. Blix og Hamran (2017) studerer hvordan offentlige dokument omtaler frivillig arbeid og peker på en utvikling over tid hvor det å sikre bærekraftige omsorgstjenester (bærekraftdiskurs) har blitt dominerende. Vårt bidrag kan knyttes til nettopp denne bærekraftdebatten.
Å involvere ubetalte frivillige i eldreomsorgen i økt grad kan med andre ord legitimeres eller delegitimeres på mange måter. I vår analyse undersøker vi fire politisk aktuelle argument. Det første argumentet er knyttet til økonomi; omfattende velferdstjenester settes under press av en aldrende befolkning, og en økt rolle for frivillige kan bidra til å redusere utgiftsveksten i kommunal sektor. Det andre argumentet handler om rekruttering hvor vi spør om befolkningen blir mer eller mindre skeptiske når de blir informert om at det å øke frivillig innsats i eldreomsorgen kan bidra til å møte utfordringen med å ha tilstrekkelig helsefaglig personell i fremtiden. Det tredje argumentet bygger på at frivillig innsats kan komme i tillegg til kommunale tjenester, og utgjøre et supplement til det offentlige, og dermed utvide tjenestetilbudet og slik også potensielt gi bedre kvalitet. Det fjerde argumentet omhandler ulikhet; her tester vi om holdning til økt frivillig innsats påvirkes av muligheten for at en slik politikk kan medføre større forskjeller kommunene imellom i tjenestene til eldre.
Det empiriske grunnlaget i artikkelen er en omfattende representativ spørreundersøkelse, som ble gjennomført våren 2019 blant medlemmer av Kantars webpanel, GallupPanelet (se www.galluppanelet.no). GallupPanelet består av 50 000 personer som har ønsket å svare på spørreundersøkelser med jevne mellomrom. Rekrutteringen av medlemmer i panelet skjer ved hjelp av sannsynlighetsutvalg. Det reduserer problemet med «selvseleksjon», noe som skiller dette panelet fra mange andre i markedet (Eimhjellen & Fladmoe, 2020). For denne undersøkelsen ble det trukket et stratifisert utvalg på 11 469 personer som gjenspeiler befolkningssammensetningen med hensyn til kjønn, alder, utdanning og geografi. Av disse besvarte 5154 personer undersøkelsen, noe som gir en svarprosent på 45 (op.cit). Spørreskjemaet inneholder omfattende spørsmål om deltakelse i frivillig arbeid og politiske aktiviteter, motivasjon og holdninger.1
For å avdekke hvorvidt innbyggernes holdninger til involvering av frivillige i eldreomsorgen kan relateres til ulike argumenter for/imot slik involvering, ble datainnsamlingen gjennomført som et surveyeksperiment. Slike eksperimenter kombinerer styrken til spørreundersøkelser på den ene siden og eksperimenter på den annen (Christensen, Arnesen & Midtbø, 2019; Mutz, 2011).2 Respondentene fordeles tilfeldig inn i stimuli-grupper samt en kontrollgruppe (også det tilfeldig), og det som skiller dem fra hverandre er «behandlingen» de eksponeres for i eksperimentet. «Behandling» i vårt tilfelle består av ulike argument i tekstform. Hvis det er en forskjell i svarene til de ulike gruppene, så kan disse tilskrives de ulike argumentene de er blitt eksponert for siden dette er den eneste systematiske forskjellen mellom gruppene. Framgangsmåten gjør dermed at vi kan trekke slutninger om årsakssammenhenger, og siden eksperimentet er plassert innenfor rammene av en i utgangspunktet representativ spørreundersøkelse, kan vi også generalisere resultatene til hele befolkningen. Det at gruppene er blitt tilfeldig fordelt i kontroll- og eksperimentgrupper gjør at vi forventer at de er balansert for ulike bakgrunnsvariabler. Det viser seg også å være tilfelle hva gjelder kjønn, utdanning og alder (se appendiks tabell A1).
Sentralt i slike forskningsdesign er hvordan ulik formulering av og informasjon i et budskap kan influere og forme opinionen på et omstridt felt. Vårt eksperiment kan plasseres innenfor den idébaserte institusjonalismens vektlegging av hvordan politiske ideer og innramming av disse kan bidra til politikkendring (Béland & Cox, 2011; Kangas, Niemelä & Varjonen, 2014; Schmidt, 2011; Taylor-Gooby, 2005). En viktig del av politikken er nettopp de ulike politikkideene som aktører bringer med seg som del av den demokratiske striden for å vinne gehør og sikre støtte for politikk som tar sikte på å beholde, endre eller fjerne eksisterende institusjonelle løsninger. Gjennom å bruke en slik metode på spørsmålet om administrasjonen av sosialhjelp i Finland, konkluderer forfatterne både med at argumenter og deres innramming har betydning, og at noen innramminger er mer effektive enn andre (Kangas et al., 2014). Som vi skal se, finner vi slike effekter også for vårt surveyeksperiment.
For å avdekke respondentenes holdninger til frivillig sektors rolle i eldreomsorgen ble de stilt følgende spørsmål:
«Kommunene har i dag et viktig ansvar for utformingen av eldreomsorgen. Andelen eldre i befolkningen øker og det diskuteres nå om frivillige i større grad kan bidra med tjenester rettet mot de eldre. Hva mener du: Bør flere oppgaver innenfor eldreomsorgen utføres av ubetalte frivillige, [STIMULI]?»
Spørsmålet hadde i tillegg til «vet ikke» fire svarkategorier der ytterpunktene var absolutt (1) og absolutt ikke (4).
For å undersøke om ulike argument for eller mot å gi frivillige flere oppgaver innenfor eldreomsorgen hadde effekt på svarfordelingene ble respondentene randomisert i fire grupper der argumentene bak en slik politikk ble introdusert til slutt i spørsmålet (stimuli). Gruppe A ble informert om hensynet til kommuneøkonomien: «for å begrense økte kommunale utgifter til eldreomsorgen i fremtiden?». Gruppe B ble introdusert for utfordringen med å rekruttere tilstrekkelig antall helse- og omsorgsarbeidere: «fordi det i fremtiden kan bli vanskelig å rekruttere nok helsefaglig personell?». Gruppe C ble fortalt at ubetalte frivillige vil supplere det kommunale tjenestetilbudet: for å gi et ekstra tillegg til det kommunale tjenestetilbudet? Endelig ble gruppe D gitt ulikhetsargumentet: «selv om det kan føre til økte forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene?». En femte gruppe (E), kontrollgruppen, ble ikke gitt noen argument i det hele tatt. Her ble bare hoveddelen av spørsmålet stilt uten påfølgende stimuli.
Før vi ser på resultatet fra selve eksperimentet, diskuteres den totale svarfordelingen. For å gjøre framstillingen av svarfordelingen enklere, har vi slått sammen respondenter som i ulik grad er enig eller uenig, og fjernet vet ikke-gruppen (tabell A2 i appendiks presenterer svarfordelingen i alle fem gruppene).
Svarfordelingen (Figur 1) viser at innbyggerne er delt i spørsmålet om hvorvidt frivillige bør bidra mer i tjenestene rettet mot de eldre. Et knapt flertall (rundt 53 prosent) motsetter seg en slik politikk i varierende grad, mens rundt 47 prosent i varierende grad er positive. Når det gjelder artikkelens første problemstilling, finner vi dermed at befolkningens holdninger til å gi ubetalte frivillige en større rolle i eldreomsorgen er preget av en viss polarisering. Denne svarfordelingen og polariseringen kjenner vi, som vist innledningsvis, igjen fra tidligere forskning på rollen til ulike velferdsleverandører.
I det følgende diskuterer vi artikkelens andre problemstilling om hvorvidt ulike argument for eller mot involvering av frivillige i eldreomsorgen påvirker holdningsdannelsen. Resultatet av eksperimentet er presentert i tabell 1. Analysen er basert på en enkel regresjonsanalyse (sannsynlighetsmodell) med kontrollgruppen som referansekategori for eksperimentet (se Angrist & Pischke, 2008, kapittel 3). Den avhengige variabelen er kodet 1 for respondenter som i varierende grad er positive («Absolutt» og «Kanskje») til forslaget, mens respondenter som er negative («Kanskje ikke» og «Absolutt ikke»), er kodet 0. Samtlige tall i tabellen er multiplisert med 100 for å gjøre tolkningen av resultatene enklere (endringer i prosentpoeng sammenliknet med kontrollgruppen). I tillegg har vi gjennomført en regresjonsanalyse der det er kontrollert for ulike sosiale bakgrunnsvariabler, noe som ikke påvirker effekten av eksperimentvariablene vesentlig (se appendiks tabell A3).
Konstantleddet i tabell 1 er den gjennomsnittlige holdningen i kontrollgruppen, mens de enkelte koeffisientene representerer avvik fra kontrollgruppen. Gruppeforskjellene viser at argumentet knyttet til økonomi og fremtidige økte kommunale utgifter i eldreomsorgen gjør respondentene noe mindre tilbøyelige til å godta en større rolle for ubetalte frivillige på dette området. Forskjellen er på rundt –4 prosentpoeng sammenliknet med kontrollgruppen og signifikant på 10-prosentnivået. Respondenter eksponert for at en økt rolle for frivillige kan øke forskjellene i tjenestetilbudet kommunene imellom er spesielt negative til at flere oppgaver skal utføres av ubetalte frivillige. Her er forskjellen til kontrollgruppen på –6,4 prosentpoeng, og klart signifikant på 1-prosentnivået. Det eneste argumentet som gir økt oppslutning om å gi frivillig sektor flere oppgaver innenfor eldreomsorgen, er å fortelle respondentene at dette vil gi de eldre noe ekstra utover det allerede eksisterende kommunale tjenestetilbudet. Argumentet om ubetalte frivillige som et supplement til det kommunale tjenestetilbudet øker støtten til forslaget med rundt 8 prosentpoeng, og effekten er klart signifikant (på 1-prosentnivået) sammenliknet med kontrollgruppen som ikke fikk noen argument i det hele tatt. Endelig viser tabell 1 at respondenter eksponert for utfordringene med å rekruttere tilstrekkelig antall helse- og omsorgsarbeidere i fremtiden ikke skiller seg signifikant fra respondentene i kontrollgruppen.
Figur 2 oppsummerer resultatene fra regresjonsanalysen ved å presentere de gjennomsnittlige marginale effektene i samtlige fem grupper. Det er to ytterpunkt her. Lavest støtte til å overføre flere oppgaver innenfor eldreomsorgen til ubetalte frivillige finner vi i gruppen av respondenter som ble fortalt at forslaget kan innebære større ulikhet i tjenestetilbudet kommunene imellom. I denne gruppen støtter rundt 41 prosent forslaget. Størst støtte til forslaget finner vi blant respondentene som ble opplyst om at frivillig sektor kan bidra med noe ekstra utover det allerede eksisterende kommunale tjenestetilbudet. Det er kun i denne sistnevnte gruppen at et flertall av respondentene er positive til et større innslag av ubetalte frivillige i eldreomsorgen (55,6 prosent).
Hvordan respondentene har fortolket argumentene og hva som ligger bak forskjellene i svarfordeling, kan vi selvsagt bare spekulere i. At argumentet om bærekraft og lavere kommunale utgifter reduserer støtten for en større rolle for ubetalte frivillige, kan tyde på at respondentene ikke godtar at svak kommuneøkonomi er nok for å gi ansvar til frivillig sektor. Norge er et land med tradisjon for omfattende velferdstjenester, og utsikter til tøffere prioritering ser ikke ut til å være tilstrekkelig for å overbevise befolkningen om at å involvere frivillige er en god løsning. Videre kan det være slik at argumentet om at «Vi bor i et av verdens rikeste land» tilsier at en god offentlig eldreomsorg er noe vi har råd til også i fremtiden. Noen kan også ha oppfattet at argumentet truer essensen i frivilligheten, som nettopp ikke er å utføre oppgaver det offentlige bør ha ansvar for.
Det kan være at ikke bare innholdet i det respondentene eksponeres for, har effekt, men også tonen. Suppleringsgruppen ble gitt positivt ladet informasjon («ekstra tillegg»), mens ulikhetsgruppen ble eksponert for negativt ladet informasjon («økte forskjeller»). Det i seg selv kan utvilsomt ha påvirket svarfordelingen. Ulikhetsargumentet kan videre ha blitt fortolket på ulike måter av respondentene. En mulighet er at respondentene i denne gruppen har tenkt at forutsetningene for å engasjere ubetalte frivillige i eldreomsorgen er ulikt fordelt kommunene imellom. En politikk med økt involvering av frivillige som bidrar med «noe ekstra», kan dermed bidra til større lokal variasjon i tjenestetilbudet. De kan også ha resonnert slik at det å trekke på frivillige i større grad gir kommunene anledning til å redusere sitt tjenestetilbud, noe som i sin tur kan gi økte forskjeller. Det må dessuten påpekes at mulig ulikhet snarere kan forstås som en konsekvens av enn et argument for mer frivillig innsats. Det kan være en grunn til at skepsisen blir større i denne gruppen.
Uansett, supplerings- og ulikhetsargumentet kan tenkes å fange opp den klassiske spenningen mellom lokal autonomi (kommunalt selvstyre) og likhetsverdien i den norske velferdsstaten. Noen typer ulikheter blir oppfattet som legitime, f.eks. ulike lokale tilpasninger, men som likevel hver for seg sikrer forsvarlige og kvalitativt like tjenester. Ulikhet som gir dårlig kvalitet, eller som ikke sikrer forsvarlighet i tjenestene, oppfattes ikke som legitime, og bryter med likhetsverdien og målet om universelle og kvalitativt gode tjenester som er tilgjengelig og blir brukt av alle. Det samstemmer med von Essen et al. (2019) som peker på en åpenhet mot større frivillig innsats forutsatt fortsatt lik (universell) tilgang til tjenester av god kvalitet. Om tjenestene er finansiert og levert av det offentlige (kommunen), kommer slike standarder til anvendelse ut fra en sosial rettighetstankegang. De kan ses som del av spesielle institusjonelle logikker der ulike sektorer (offentlig, frivillig og kommersiell) er forbundet med spesifikke ansvarsforhold, forventninger, normer, verdier og handlingsrepertoar (Thornton, Ocasio & Lounsbury, 2012). Det betyr også at de standarder som er rådende innenfor en institusjonell logikk, vil kunne komme til kort eller være ugyldig innenfor en annen sektor: Det er vanskelig å bruke rettighetsspråket mot en som yter frivillig innsats, det nytter ikke å møte opp på markedet med behov som ikke er underbygd med effektiv kjøpekraft. Dersom frivillige skal ha en viktigere supplementsrolle i eldreomsorgen, kan dette også bety en mindre vektlegging av likhetsverdien. Kommunaliseringen av velferdsstaten har bidratt til at lokal variasjon i tjenester er et sentralt tema i offentlig debatt. Velferdsstatens idealer om sosial trygghet og likebehandling ser stadig oftere ut til å komme i konflikt med idealet om lokalt selvstyre, effektiv forvaltning og selvråderett. Våre resultater tyder på at likhetsverdien med hensyn til tjenestetilbudet i eldreomsorgen står sterkt i befolkningen.
Det er videre noe overraskende at svarfordelingen i gruppen av respondenter som ble opplyst om rekrutteringsutfordringen, ikke er (statistisk) forskjellig fra svarene i kontrollgruppen. Det er mulig respondentene her har tenkt at frivillige uansett ikke kan bidra med noe som krever helsefaglig kompetanse. Det er ikke nødvendigvis tilfelle, da grensene for hvilke oppgaver som krever helsefaglig kompetanse, kan være uklare. Eksempler på dette kan være ledsagertjenester til legeavtaler o.l., å ta eldre ut på tur eller måltidsituasjoner. Umiddelbart fremstår ikke slike aktiviteter som å kreve helsefaglig kompetanse, men i situasjoner med demens eller eldre med ernæringsutfordringer kan det være flere uheldige sider ved å gi ansvar til frivillige i stedet for profesjonelle (Ervik & Lindén, 2017, s. 65).
Et annet poeng er at rekrutterings- og økonomidimensjonen har visse likhetstrekk, gjennom å omhandle ressurstilgangen i eldreomsorgen, slik det er formulert i vår undersøkelse. Ettersom førstnevnte ikke gir utslag, er det imidlertid rimelig å anta at respondentene har sett nyansene som ligger i disse formuleringene. Hvis skillet mellom supplement og (lovpålagte) basistjenester er klart og entydig, trenger ikke økt involvering av frivillige representere en utfordring. Respondentenes positive innstilling til mer frivillig innsats i eldreomsorgen basert på supplementsargumentet kan tolkes i lys av dette. Et mer realistisk perspektiv er nok imidlertid at slike grenser mellom lovpålagte oppgaver og supplement ikke er gitt og uforanderlige, men tvert imot skifter selv om lover ikke endres (Ervik & Lindén, 2017, s. 73). Et eksempel på slike forskyvninger kan knyttes til endringer i sammensetningen av brukerne av kommunale helse- og omsorgstjenester, der en økende andel av brukere er i de yngre årsklasser (under 67 år) (Gautun & Grødem, 2015). Basert på denne studien argumenterer Gautun (2018) for at det i fortolkningen av behov, og vurderingen av hva som er et normalt liv, kan skje en forskyvning av prioriteringer av knappe ressurser mot de yngre aldersgrupper, noe som skaper ulikhet. Det kan utvikle seg slik selv om lovverk og formulerte rettigheter tilsier lik prioritering: «For eldre ble et normalt liv definert som å hvile, å få fred og begrenset sosial kontakt. Stereotypien av en eldre passiv person påvirket hva slags hjelp eldre ble tildelt. Samtidig ga tjenesteutøverne uttrykk for en bekymring for at eldre var ensomme» (Gautun, 2018, s. 109). I en slik situasjon kan det skapes et institusjonelt tomrom av ulikt omfang mellom kommunene som frivillige kan tenkes å fylle i ulik grad. Nettopp ensomhet er en problematikk som ofte trekkes frem som egnet for frivillighet, men det kan stilles spørsmål ved om frivilligheten i så fall bare er et supplement eller om vi snakker om en erstatning for offentlige tjenester. Gitt tyngden til bærekraftdiskusjonen i offentlig debatt (og fraværet av kritikk av denne), kan det tenkes at en slik forskyvning vil forsterkes fremover og utfordre supplementsrollen («ekstra tillegg»).
Det pågår en viktig debatt om utformingen og organiseringen av eldreomsorgen i Norge. Et vesentlig aspekt ved denne debatten er argumentet om at offentlig sektor og kommunene alene ikke kan løse disse oppgavene i en fremtid der en økende andel av befolkningen vil være eldre og pleietrengende. I offentlige dokument argumenteres det for at frivillige må bidra i større grad. Under valgkampen i 2019 uttalte statsminister Erna Solberg at frivillige vil være sentrale i fremtidens eldreomsorg og at: «Kommunen må først og fremst sørge for god sykepleie til de som virkelig trenger det» (Bergens Tidende, 02.08.2019). Vår artikkel belyser det politiske ordskiftet rundt frivillig arbeid som i mindre grad problematiserer mulige konsekvenser av en slik politikk. Vårt bidrag til denne debatten er å undersøke befolkningens holdninger til økt engasjement for frivilligheten i eldreomsorgen gitt ulike argumenter om mulige konsekvenser av slikt økt engasjementet.
Vi finner at et knapt flertall av befolkningen er skeptiske til et økt frivillig engasjement innenfor eldreomsorgen uavhengig av hvordan denne politikken begrunnes. Resultatene fra surveyeksperimentet tilsier at legitimeringen av en slik politikk også bidrar til å påvirke respondentenes holdninger. Det å gi flere oppgaver innenfor eldreomsorgen til ubetalte frivillige hadde lavest støtte blant dem som ble fortalt at forslaget kan innebære større ulikhet i tjenestetilbudet kommunene imellom. Argument knyttet til økonomi gjorde også respondentene noe mer negative. Størst støtte til frivillig involvering finner vi blant respondentene som ble fortalt at frivillig sektor kan bidra med noe ekstra utover det allerede eksisterende kommunale tjenestetilbudet. Respondenter eksponert for rekrutteringsutfordringene med hensyn til helsefagarbeidere kunne derimot ikke skilles fra holdningene til respondentene i kontrollgruppen. Denne artikkelen har tatt utgangspunkt i litteratur som tilsier at argumenter og ulik innramming av reformforslag har betydning for befolkningens holdninger. Vår analyse er den første som i norsk sammenheng viser at denne tilnærmingen er relevant for å undersøke befolkningens holdninger til involvering av frivillige i norsk eldreomsorg. Et viktig funn i studien er at befolkningen synes å være skeptiske til økonomi- og bærekraftargumentet for økt frivillighet, i motsetning til den gjennomgående positive vurderingen vi finner i offentlige dokumenter og blant mange politikere.
I vårt eksperiment eksponeres respondentene for noen mulige argumenter for/mot økt frivillig engasjement i eldreomsorgen. Det skal understrekes at også andre argumenter og konsekvenser kan ha betydning for befolkningens holdninger til frivillig sektors rolle i velferdssektoren. Økt frivillig innsats kan også begrunnes ved hjelp av argument som forebygging, mangfold, innovasjon og valgfrihet. De fire argumentene som vi undersøker, dekker sentrale argumenter i den dagsaktuelle velferdsdebatten. Det er imidlertid behov for flere eksperimenter som undersøker betydningen av blant annet statlig, private kommersielle og frivillige organisasjoners ansvar og roller. Tilsvarende gjelder for det ansvaret pårørende har fått i tjenesteytingen. Det ville videre være interessant å avdekke om ulike grupper, for eksempel ansatte i kommunal forvaltning og helse- og omsorg, (lokal)politikere og befolkningen for øvrig, vurderer rollen for frivillige ulikt. Surveyeksperiment egner seg godt til å undersøke denne typen problemstillinger.
Våre resultater viser at befolkningen er splittet og at et knapt flertall har en skeptisk grunnholdning til å overføre ansvar og oppgaver til frivillige i eldreomsorgen. Videre tilsier resultatene at befolkningens holdninger til reformer på dette området vil være avhengig at hvordan behovet for en slik reform blir legitimert. Det er et viktig poeng som også vil gjelde andre politikkfelt. Ikke minst tyder våre funn på at mulige konsekvenser for de eldre av endringer, både i positiv og negativ forstand, vil være viktig for holdningsdannelsen og politikkutvikling.
Artikkelforfatterne er tilknyttet Senter for forskning på sivilsamfunn og frivillig sektor som i hovedsak er finansiert av Kulturdepartementet. Et utkast ble presentert på konferansen «Samspillet mellem den frivillige og den kommunale sektor», i København i august 2019. Vi vil takke deltakerne, og spesielt Lars Skov Henriksen, for verdifulle kommentarer. Vi vil også takke tidsskriftets fagfeller og redaktør for gode kommentarer.
I helsetjenesten
